機關事業單位養老保險

事業單位養老保險制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業單位實行退休金制度，這對于保障退休人員生活、維護社會穩定發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，也存在一些問題亟待解決。尤其是《事業單位養老保險制度改革方案》出臺之后，近幾年五個試點省市進展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點，切實推進事業單位養老保險制度改革發展，是當前需要深入研究的重大現實問題。

重要意義

(一)事業單位養老保險制度改革是建立健全社會保障體系的重要內容

我國社會保障制度改革基本上與經濟體制改革同步，最早是作為國有企業改革的配套措施提出的，也是從國有企業職工基本養老保險制度、失業保險制度改革開始的。經過20多年改革，社會保障制度改革從國有企業擴展到所有企業，從企業的基本養老保險和失業保險制度擴展到基本醫療保險、工傷和生育保險以及城鄉居民低保、社會救助等內容齊全、體系更加完整的社會保障制度體系。但是，行政事業單位的社會保險制度改革一直滯后，其養老、醫療仍然沿用傳統的財政供給制，由此導致企業與行政事業單位之間社會保險繳費與待遇不平等，社會保障制度缺乏統一性和規范性。這就客觀上要求加快行政事業單位社會保險制度改革，為統一規范社會保障體系的形成創造條件。

(二)事業單位養老保險制度改革是健全公平競爭市場環境的客觀要求

建立公平市場競爭環境是市場經濟體制的基本要求，而建立社會保障制度的目的就是為了規避因為生老病殘死等風險和自然災害帶來的收入分配不公所引發的風險，是對收入分配不公的一種社會調節和建立公平競爭市場環境的客觀要求。公平市場競爭環境包括競爭起點公平、過程公平和法律公平，保護每個市場競爭者的合法利益，而建立公平市場環境是政府的責任，同時對市場競爭引發的收入分配不公需要通過稅收和社會保障加以調節，維護收入分配的相對公平。從實際看，我國現在只對企業建立了養老保險制度，而行政事業單位養老保險制度改革滯后，導致企業與行政事業單位之間收入分配差距的擴大和難以進行正常的人員流動，客觀上不利于構建公平競爭的市場環境。因此，加快事業單位養老保險制度改革，對于促進公平市場競爭環境形成和人才合理流動具有非常重要的作用。

(三)事業單位養老保險制度改革有利于推進事業單位改革的進一步深化

我國事業單位分布領域廣，單位數量多，人員隊伍龐大，具有三千多萬職工，在我國社會經濟發展中具有重要作用。但經過多年運行，事業單位客觀上也存在諸多弊端，如職能界定不清，供養人口太多，財政負擔沉重，需要進一步深化改革。特別是各類事業單位由于取得經費的渠道不一樣，職工收入和養老待遇差別較大，引發企業和事業單位之間的相互攀比等矛盾。按照國務院事業單位改革的精神，事業單位改革將按行政職能型、公益服務型、經營型三類劃分，保留公益服務型事業單位，其他改為機關和企業。這不僅可以大幅削減事業單位規模和職工人數，減輕各級財政負擔，而且可以提高公益服務類事業單位的效率，為公益類事業單位體制機制創新創造條件。當前中國的事業單位改革難在哪里?難在如何破解長期以來事業單位依賴財政供給的慣性，其中一個重要方面是事業單位養老保險改革滯后，養老待遇仍然由財政資金保障。下一步通過建立事業單位之間統一規范的社會養老保險制度，促進事業單位之間人才的合理流動和收入分配及養老待遇的大體均衡，這不僅有利于建立全社會統一、規范的養老保險制度，而且為深化整個事業單位改革創造至關重要的條件。

制度沿革

加快和完善社會保障體系，是我國全面推進小康社會建設的一項重要任務。社會保障問題關系到國計民生。機關事業單位養老保險制度是整個社會保障體系建設的重要組成部分，與企業養老保險制度相比，機關事業單位養老保險制度改革明顯滯后。我國應盡快出臺統一的政策法規，提高統籌層次，“做實”個人賬戶，建立權利與義務對等的養老金計發辦法，大力發展多層次的養老保障對策，建立完善機關事業單位養老保險制度。

事業單位現行的養老保險制度始建于20世紀50 年代，成型于1978 年。當時國務院下發《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986 年，國務院下發《關于發布改革勞動制度四個規定的通知》，規定國家機關、事業單位和社會團體的退休養老實行社會保險制度。1992 年，原人事部印發《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，重申機關事業單位養老保險制度改革，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法。1993 年，國務院印發《事業單位工作人員工資制度改革實施辦法》。1994年，原人事部印發《關于機關、事業單位工資制度改革實施中若干問題的規定》，對退休金的計發基數、比例標準做了詳細規定。1994 年開始，云南、江蘇、福建等地先后發布機關、事業單位養老保險改革的有關文件，并開展試點工作。據原人事部有關資料顯示，截至1997年，全國28個省(區、市)的1700 多個地市、縣開展了試點，其中19個省(區、市)政府出臺省級方案，全國參保人數超過1000 萬人，約占機關、事業單位人數的1/3，但是各地試點適用范圍差別較大，實施細節也各不相同。

1999年，經國務院批準，原國家經貿委所屬10個國家局管理的242個科研機構、中央所屬的178家工程勘察設計單位以及原建設部等11個部門所屬的134個科研機構改革了管理體制，實行屬地化、企業化管理，這些轉制的科研機構實行城鎮企業職工養老保險制度。2000 年，國務院《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定，公務員和全部由財政供款的事業單位維持現行養老保險制度，部分財政供款事業單位的養老保險辦法在調查研究和試點基礎上分別制定，要求已進行改革試點的地區繼續完善和規范。2001 年，原勞動和社會保障部發布《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》，其中對職工在機關、事業單位和企業之間流動時轉移各項社會保險關系作了規定。

2006年，原人事部、財政部印發《關于印發<關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法>的通知》明確，事業單位工作人員退休后的退休費按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的70%—90%計發(退職人員按50%—70%計發)。

2009年，為推動事業發展，發揮績效工資的激勵約束功能，經國務院批準，事業單位分三步走實施績效工資制度。在職職工領取績效工資，對離退休人員發放生活補貼。生活補貼標準由縣級以上人民政府人事、財政部門確定，績效工資不作為計發離退休費的基數。因此，目前事業單位退休人員待遇分為兩個部分：一是按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發的基本退休費;二是屬地化的生活補貼，即替代績效工資的部分。

2008年，國務院原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。2009年1月，國務院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現企業與機關事業單位之間制度能夠銜接，事業單位養老保險制度改革與企業基本一致。

試點方案

根據黨的十七大和十六屆三中、五中、六中全會精神，為完善社會保障體系，保證事業單位改革順利進行，促進人員流動，保障退休人員基本生活，制訂本方案。

指導思想

以小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，根據分類推進事業單位改革的需要，遵循權利與義務相對應、公平與效率相結合、保障水平與經濟發展水平及各方面承受能力相適應的原則，逐步建立起獨立于事業單位之外，資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。

主要內容

(一)實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。

基本養老保險費由單位和個人共同負擔，單位繳納基本養老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例，一般不超過單位工資總額的20%，具體比例由試點省(市)人民政府確定，因退休人員較多、養老保險負擔過重，確需超過工資總額20%的，應報勞動保障部、財政部審批。個人繳納基本養老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。個人工資超過當地在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數;低于當地在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。做實個人賬戶的起步比例為3%，以后每年提高一定比例，逐步達到8%。有條件的試點省(市)可以適當提高起步比例。個人賬戶儲存額只能用于本人養老，不得提前支取。參保人員死亡的，其個人賬戶中的儲存余額可以繼承。

(二)基本養老金的計發辦法。

本方案實施后參加工作、個人繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。(詳見附件)

本方案實施前參加工作、實施后退休且個人繳費年限累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金。具體標準由各試點省(市)人民政府確定，并報勞動保障部、財政部備案。

本方案實施后達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，不發給基礎養老金;個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系。

本方案實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，參加國家統一的基本養老金調整。

(三)建立基本養老金正常調整機制。

為使事業單位退休人員享受經濟社會發展成果，保障其退休后的基本生活，根據職工工資增長和物價變動等情況，國務院統籌考慮事業單位退休人員的基本養老金調整。

(四)建立職業年金制度。

為建立多層次的養老保險體系，提高事業單位工作人員退休后的生活水平，增強事業單位的人才競爭能力，在參加基本養老保險的基礎上，事業單位建立工作人員職業年金制度。具體辦法由勞動保障部會同財政部、人事部制定。

(五)逐步實行省級統籌。

進一步明確省、市、縣各級人民政府的責任，建立健全省級基金調劑制度。具備條件的試點省(市)可從改革開始即實行省級統籌;暫不具備條件的，可實行與企業職工基本養老保險相同的統籌層次。

保障措施

(一)加強基本養老保險基金管理。

事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用，待條件具備時，與企業職工墓本養老保險基金統一管理使用。基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，保證專款專用。基金按照國家規定管理和投資運營，確保安全，實現保值增值。要做好事業單位養老保險登記和繳費申報工作，切實加強基金征繳，做到應收盡收。各級財政要積極調整財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額發放。

(二)做好養老保險關系轉移工作。

事業單位工作人員在同一統籌范圍內流動時，只轉移養老保險關系，不轉移基金。跨統籌范圍流動時，在轉移養老保險關系的同時，個人賬戶基金隨同轉移。事業單位工作人員流動到機關或企業時，其養老保險關系轉移辦法按照勞動保障部、財政部、人事部、中央編辦《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》(勞社部發印[2001]13號)規定執行。

(三)逐步實行社會化管理服務。

按照建立和完善獨立于企事業單位之外的社會保障體系的要求，提高事業單位社會保險社會化管理服務水平，基本養老金實行社會化發放。繼續加強街道、社區勞動保障工作平臺建設，加快老年服務設施和服務網絡建設，為退休人員提供更多更好的服務。

(四)提高社會保險管理服務水平。

試點地區可根據事業單位工作人員養老保險制度改革的實際需要，適當充實社會保險經辦機構工作人員和經費，為社會保險機構提供相適應的工作條件。社會保險機構要進一步加強能力建設，完善管理制度，制訂和規范業務流程，實現規范化、信息化和專業化管理，不斷提高工作效率和服務質量。

(五)加強組織領導。

事業單位工作人員養老保險制度改革情況復雜，涉及面廣，政策性強，各試點地區人民政府和有關部門要高度重視，加強領導，周密部署，精心組織，結合當地實際情況，認真做好實施工作。勞動保障部、財政部、人事部、中央編辦要通力合作，密切配合，加強與試點省(市)的聯系與溝通，切實做好事業單位工作人員養老保險制度改革試點的指導工作。

適用范圍

本方案適用于分類改革后從事公益服務的事業單位及其工作人員。

具體操作

單位承擔

很多人都知道，養老保險的繳納分為兩個部分，一個是需要自己繳納的部分，一個是單位承擔的部分。對于繳納養老保險單位承擔部分是否由地方財政全額承擔呢?

根據《事業單位分類改革實施意見(征求意見稿)》規定，公益性事業單位主要劃分為三大類：

第一類 從事關系國家安全、公共安全、公共衛生、公民基本權利、義務教育、基礎研究、群眾體育、生態資源和環境保護的基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源。所需經費由同級財政予以保證;履行職責依法取得的非稅收入，實行“收支兩條線”管理，收入上繳財政，不能自主支配。

由于這類事業單位的相關開支由地方財政全額撥款，因而繳納養老保險單位承擔部分應由地方財政全額承擔。

第二類 面向全社會提供公益服務;涉及人民群眾普遍需求和經濟社會發展需要，可部分實現由市場配置資源。所需經費由財政給予不同程度的投入，同時鼓勵社會力量投入;其公益服務項目和收費標準由政府規定，其他業務活動項目與收費標準接受政府指導;提供公益服務依法取得的服務性收入，按規定實行“收支兩條線”管理。

由于這類事業單位的相關開支由地方財政不同程度地撥款，因而繳納養老保險單位承擔部分應由地方財政按撥款的比例承擔。

第三類 從事的業務活動具有一定公益屬性，但社會化程度較高，可基本實現由市場配置資源;自主開展公益服務和相關經營活動;所需經費主要來自服務性收入、經營性收入以及社會力量投入等，實行經費自理;承擔政府有關公益任務的，政府視其所提供服務的數量和質量，通過購買服務的方式給予相應支持。

由于這類事業單位的相關開支主要實行經費自理，只有在承擔政府有關公益任務的情況下，地方財政才給予相應撥款，因而繳納養老保險單位承擔部分主要由事業單位負擔。

事業單位養老金是否實行省級統籌，根據試點城市的具體情況而實施。如果暫時不具備條件的，可實行與企業職工基本養老保險相同的統籌層次，即以市或地區為統籌單位。事業單位基本養老保險基金現階段獨立建賬，與企業職工基本養老基金分別管理、使用。

計算

基本養老金的計發對象根據參加工作時間的不同，主要分為三種情況：

一、《試點方案》實施前已退休人員;

二、《試點方案》實施前參加工作、實施后退休且個人繳費年限(含視同繳費年限)累計滿15年的人員;

三、《試點方案》實施后參加工作、個人繳費年限(含視同繳費年限)累計滿15年的人員。

第一種情況 《試點方案》實施前已退休人員在《試點方案》實施后仍然按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，并參加國家統一的基本養老金調整。也就是說在《試點方案》實施后原事業單位退休人員在社保機構領取的養老金，從第一個月起均不得低于原來的退休工資標準。之前人們猜疑《試點方案》實施后，原事業單位退休人員進入社保后將按企業退休人員的工資標準進行調整并降低養老金的說法是對《試點方案》的誤解。

事實上從《試點方案》內容可以明顯看出，在《試點方案》實施后對于已退休人員，國家采取完全保留原待遇標準的政策。這與之前的國發[1997]26號文對于實行企業化管理的事業單位進入社保后，仍按國家原來的規定發給養老金政策相一致

第三種情況 在《試點方案》實施后參加工作，個人繳費累計滿15年的人員，退休后其基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。

退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%，個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數

本人指數化月平均繳費工資：泛指事業單位工作人員個人歷年平均繳費指數化系數×退休當年上年度在崗職工月平均工資之積。如：某工作人員當年繳費工資為3000元，而當地當年上年度崗平工資為2000元，其當年平均繳費指數化系數為：3000元/2000元=1.5，之后將歷年繳費指數相加除以繳費年限(精確到月)即為歷年平均繳費指數化系數;將歷年平均繳費指數化系數×本人退休時上年度在崗職工月平均工資而為本人指數化月平均繳費工資。

個人賬戶養老金月標準：泛指根據事業單位工作人員個人退休時間的不同，將個人賬戶儲存額按規定的對應月份計發個人賬戶養老金。該金額標準退休后既不增加也不減少，直至發放到本人逝世。

《試點方案》實施后達到退休年齡但個人繳費年限(含視同繳費年限)累計不滿15年的人員，不發給基礎養老金;個人賬戶儲存額一次性支付給本人，并同時終止基本養老保險關系。

《試點方案》實施前參加工作，實施后退休且個人繳費年限(含視同繳費年限)累計不滿15年的人員同樣不發給基礎養老金;個人賬戶儲存額一次性支付給本人，并同時終止基本養老保險關系。

繳納

1、繳費單位根據機關社保處規定的繳費基數(繳費年度1月份應發工資減獨生子女費)和繳費比例(單位18%、個人2%)計算繳費金額，并填寫《機關事業單位工作人員養老保險基金投保花名冊》(一式二份)和《機關事業單位繳納養老基金匯總表》(一式三份)。

2、繳費單位帶繳費年度1月份應發工資表和1條中的《花名冊》、《匯總表》到市社會保險服務中心審核，審核無誤后，辦理繳費手續。

現行的事業單位主要分為三類：

1、行政類事業單位;2、經營服務類事業單位;3、公益類事業單位。

其中只有公益類事業單位才是《試點方案》適用的對象，其它兩類事業單位前者要撤銷與國家機關合并，后者則進行事業單位改制成為企業。

基本養老保險費由單位和個人共同承擔，單位繳納基本養老保險費的比例，一般不超過單位工資總額的20%。個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%。

繳納工資基數低于當地在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。繳納工資基數最高不得超過當地在崗職工平均工資的300%。

事業單位養老保險與企業養老保險繳費的比例不一樣。由于事業單位養老保險制度國家沒有統一的政策，各地都根據實際的情況制定繳費比例。

事業單位養老保險與企業養老保險結算方式不一樣。事業單位養老保險實行差額結算制。事業單位退休職工的工資由單位發放。

如果是臨聘人員，按照規定，用人單位要按屬地原則依法進行社會保險登記，按月申報繳費。用人單位按臨聘人員個人繳費工資基數之和的20%、臨聘人員本人按上年度月平均工資(新聘用的人員按第一個月的工資標準)的8%繳納基本養老保險費。臨聘人員的月平均工資低于全省上年度在崗職工月平均工資60%的，以全省上年度在崗職工月平均工資的60%為繳費基數;高于全省上年度在崗職工月平均工資300%的，以全省上年度在崗職工月平均工資的300%為繳費基數。

《勞動法》實施前已在本單位就業且連續工作至今的原臨時工，應從參保地實施統賬結合制度起，按同期國家與省規定的繳費基數和當地企業職工基本養老保險繳費比例，補繳基本養老保險費 (含本息)，補記個人賬戶。

存在的問題

(一)關于如何做好與企業職工養老保險制度和機關退休養老制度銜接問題

20 世紀90 年代初期，我國開始了對企業養老保險制度的改革，實行企業與個人共同承擔的“統賬結合”模式。而機關和事業單位職工的退休養老通常由國家財政負擔，個人不承擔相應的責任。2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部正式下發關于《事業單位養老保險制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。改革的主要內容包括：事業單位人員也要和城鎮企業職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯系;養老金發放采用“老人老辦法，新人新制度”;基金逐步實行省級統籌;建立職業年金制度;建立基本養老金正常調整機制等。此次試點改革進展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業和事業單位兩個“碎片”，卻又造成公務員養老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。

目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分內容。從大的方面講，城鎮企業基本養老保險是第一個部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元;事業單位是第二個部分，全國3000多萬職工，月均養老金是企業退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌;第三個部分是機關公務員退休人員，養老金水平是企業的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。

從上述城鎮退休人員養老金三部分內容和事業單位的分類可看出，五省市改革試點遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個問題：

第一個問題涉及到公平問題。事業單位養老金處于第二個臺階，比上不足，比下有余：與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但此次改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，并且公務員改革沒有預期，這自然成為事業單位攀比的參照系，也是網民質疑最為嚴厲的一個焦點，這是事業單位感到不公平的原因之一;與企業相比，企業可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業和企業的退休金要遠遠高于事業單位，而事業單位退休金只是一個能“過得去”的平均數，退休前不能向高收入企業看齊，退休后卻要向低收入企業看齊，這是事業單位感到不公平的原因之二。

第二個問題是改革方案的技術問題。既然事業單位改革方案無論在繳費設計還是在待遇計發方式等方面，其絕大部分內容與企業養老保險幾乎別無二致，那么，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業單位人員改革的預期：在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒有明確改革后養老金水平是否變化的預測和承諾，只籠統地提到要建立職業年金，但沒有任何具體細節和彌補措施，任憑改革試點單位和不參加改革的事業單位憑空想象和任意猜測，試點省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點省份事業單位人員預期暗淡，消極回應。這樣的結果和局面是此種改革方案的必然趨勢，如發生在其他國家，其效果和后果也必然如此：任何改革，如果沒有良好的預期，如果只有暗淡的預期，如果感到福利水平是“絕對”地下降，那么，這項改革勢必流產，或造成社會震動。如此“碎片化的試點改革”和“前景暗淡的改革預期”，必然導致相互攀比，人為制造恐慌，其結果必將是難以推動，這顯然等于增加了改革的政治成本，人為“拉長”了改革的歷史進程。

因此，事業單位養老制度改革成功與否，關鍵在于明確“一個為主”和“三個聯動”。所謂“一個為主”，即堅持社會保障以公平為主的原則，統籌考慮機關、事業和企業退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關系，逐步縮小待遇差距。所謂“三個聯動”，一是事業單位與公務員改革一起行動，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業單位的三個類別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等;三是事業單位改革與建立職業年金一起進行，以彌補參加改革后降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個“定心丸”，實現平滑轉型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優方案途徑。

(二)關于如何掌握好改革推進力度和承受能力的協調性問題

事業單位養老保險制度改革既包括范圍、內容、時機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問題。前者主要是推進的力度或改革的進程，后者是改革成本的籌集等。在實際改革中，必須把握好推進力度和承受能力的關系，使改革能夠持續向前。

第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關和事業單位誰先改的問題。當前，事業單位養老保險制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點、探路的角度看，機關和事業單位均可列入試點，或者同時選擇其中一部分“先行先試”。在機關和事業單位長期采用財政保障養老制度運行狀態下，沒有哪一類組織愿意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進一步考量和探索。同時，事業單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經營開發服務類，除經營開發服務類事業單位多已依照企業養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類和公益類執行參差不齊，但最終退休后的養老待遇均按在職工資( 檔案工資) 的一定比例支取，與繳費多少無關。在這種情況下，是所有事業單位養老保險一起改，還是待分類后逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。特別是在分類改革還未完成，而2008 年提出的試點方案覆蓋范圍卻定位分類后的公益類事業單位，致使改革無從著手。

第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利于形成持續變革的動力。事業單位養老保險制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實行社會統籌和個人賬戶結合的基本養老保險制度，實現從“退休養老制度”到“社會養老保險制度”的轉變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進消費，進而促進經濟增長和發展。但如果將財政資金過多地用于支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀調控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進速度。

(三)關于如何解決好改革后基金收支缺口與地方財政負擔問題

基金收支情況是確定改革實施方案的基礎，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點地區未來較長時間的財政收支狀況產生一定影響。對于當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。

根據人社部發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》(下稱《公報》)，截至2011年年末，我國企業職工養老金目前結余1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業部門基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個，缺口高達679億元。這是由我國各省份的發展差異所決定的，而對于那些養老金收不抵支的省份，國家每年會給予財政補貼。社科院編撰的《中國養老金發展報告2011》顯示，從1997年各級財政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養老保險累計結余(1.9萬億元)，來自于財政轉移支付。

已經進行試點的省份對于實行事業單位養老保險制度改革前后基金收支情況和地方財政負擔進行了測算，由于參保范圍選取、財政補助比例設定、做實個人賬戶比例選取以及養老保險費征繳率設定的不同，測算結果也不盡一致。有的試點省份測算結果是增加了財政負擔，有的認為沒有增加，反而會減輕財政支出。認為增加財政負擔的省份要求中央財政增加對地方的補助。中央財政是否對地方開展事業單位養老保險改革試點給予補助，取決于改革是否過多地增加了地方財政負擔，并據此在制定財政配套政策時統籌確定。由于測算標準不一，測算結果難以反映真實情況，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財政的補助政策。再者，由于目前事業單位分類改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業單位養老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實上，即使下一步中央財政對事業單位做實個人賬戶所需資金予以補助，也不能簡單比照企業職工基本養老保險做實個人賬戶的補助政策，因為國家出臺事業單位退休費調整政策時，已經安排了財力性補助，改革后這部分財力性補助依然會予以保留。

在此，需要說明的是，無論改革后地方財政負擔是增加還是減小，財政補貼政策如何確定，負擔如何劃分，都應該把過渡性養老金水平作為事業單位養老保險制度改革的核心問題來研究，只有確定了合理的過渡性養老金水平，特別是“中人”和“新人”的待遇，才能保證改革試點工作的順利開展。

(四)關于如何統籌好試點地區與非試點地區人員待遇調整問題

事業單位養老保險改革是根據2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部下發的《事業單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。由于我國各省市經濟發展水平不同，財政狀況差異，績效工資改革進度不同，事業單位養老保險模式也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應統籌考慮試點地區和非試點地區事業單位人員待遇的調整問題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問題。既要研究試點地區事業單位退休人員基本養老金時間或頻率，也要考慮非試點地區的調整頻率問題。如，對試點地區與非試點地區是一樣隨統一的事業單位退休費調整一并進行，還是定期根據經濟發展和物價變動情況進行調整，需要研究明確。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(標準)問題。研究明確試點地區事業單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點地區退休費調整水平相當，還是與企業退休人員基本養老金調整水平一致，也需要綜合考慮。

(五)關于如何發揮好相關制度改革綜合配套的協同性問題

分類推進，是事業單位改革的基本方向。涉及到的內容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、財政體制等。養老保險制度改革是事業單位改革極為關鍵的一項。如果不能很好地解決事業單位改革前后的養老保險待遇問題，特別是不能給改革后的事業單位工作人員一個良好預期，改革將極難推進。但是，養老保險制度改革更要與事業單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類展開。

事業單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配制度和財政政策等都需要與養老保險制度同時改革，互為橋梁。要著力消除制約事業單位和公益事業發展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制。《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推進社會保險制度改革、加強對事業單位的監督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業單位還存在依據級別享受養老保險的問題。在運行機制上，沒有形成獨立的法人治理結構，多根據行政機關模式運轉。在機構編制和人事制度方面，欠缺動態管理意識，未能很好地根據現實條件變化做出調整，不能完全適應形勢發展需要。在財政體制上，還存在“吃大鍋飯”、“金飯碗”等情況，不能很好地體現事業單位的工作績效。在收入分配中，還存在“平均主義”等問題。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的諸多問題，很難形成有效的激勵約束機制，降低了收入和養老激勵效果。為此，需要進一步思考事業單位包括養老保險制度在內的各項制度綜合配套改革，協同改革，避免彼此制約，為全面推進和實現改革目標奠定基礎。

改革原則

建立統一的企事業單位養老保險制度

我國自建國實行養老保險制度以來，企業職工、機關事業單位人員各有一套制度，不統一，這種情況不利于構建和諧社會，一定要有所改變。從世界養老保險制度改革實踐經驗看，一個國家如果實行多種形式的養老保險制度，就必然引起成員之間的相互攀比，容易引發社會動蕩。法國近幾年來的社會動蕩、社會騷亂等事件，就與養老保險制度有關，美國在全國只有一個基本養老保險制度，雖然退休金替代率比法國低一半，但從沒有其引發過一次全國范圍的社會運動。

遵循繳費和待遇對等的原則

無論哪種養老保險制度模式，都應當采取權利和義務對等的原則，而當權利和義務不對等時，勢必會影響參保人對參加養老保險制度的積極性，而使這項制度不能長期地、良性地運作下去。我國從20 世紀90年代開始建立了城鎮企業職工統賬結合的基本養老保險制度，經過二十年的實踐，證明了它是適合中國國情、能夠持續發展下去的制度。機關事業單位基本養老保險制度也應實行這種模式。先繳費再享用，權利和義務對等。并且要逐漸地把機關事業單位和企業養老保險制度統一繳費比例，實現企業和事業養老保險制度統一

堅持新老制度的改革原則

改革機關、事業單位養老保險制度，既需要建立新制度，同時又要考慮實際情況。為實現新老制度的順利銜接，需要采取老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的過度措施，即已經退休的人員，仍按原來的標準和辦法支付基本養老金;新參加工作的人員，實行新制度，建立新機制;對改革前參加工作、改革后退休的人員，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，可加發一定的過渡性養老金，保證他們的待遇基本不降低。年齡、資歷接近的無論是在機關還是事業單位(甚至包括企業)，待遇應當差不多;年齡、資歷懸殊的盡管都在機關、或是都在事業單位，也不應當享受一樣的待遇。

堅持社會統籌和個人賬戶相結合

我國企業基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。基本養老保險金由單位和個人共同負擔，單位繳費實行社會統籌，基金現收現付，個人繳費建立個人賬戶，實行自我積累。個人和企業分別按職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險費，從理論上講，記入個人賬戶基金的保險費為個人繳納的8%，企業繳納的20%全部劃入統籌基金。但是，在實際運行中，個人賬戶基金被用于社會統籌賬戶的資金支出，出現了“個人賬戶空賬運行”問題。截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9 萬億元，其中做實賬戶僅2，039 億元，等于1.7 萬億元的缺口。“空賬運行阻礙了職工參保的積極性，使國家財政背上了包袱，不利于經濟又快又好的發展，做實個人賬戶是養老保險制度改革成功的重要影響因素。對于個人繳費的部分，一定要在制度實行之初，就要放入個人賬戶中，避免重蹈企業養老保險個人賬戶之覆。

建立和完善職業年金制度

我國是一個發展中國家，社會經濟還不發達，生產力發展不平衡，這種基本國情決定了我們還須建立職業年金制度。職業年金是機關事業單位職工在依法參加國家基本養老保險的基礎上，費用由單位或單位和個人繳納而建立的補充性養老保險。我國企業養老保險制度由三個部分組成，即：基本養老保險、企業年金和個人儲蓄養老保險。機關事業單位基本養老金的替代率考慮到我國的經濟發展狀況與企業相一致的話，肯定要降低，那么必須建立職業年金，才能保證待遇的總體水平不下降。同時職業年金具有激勵作用，也可吸引和留住人才的一種方式。改革后，機關事業單位的養老金替代率會降低，所以職業年金應改實行法定強制實施原則，符合條件的單位必須參加。職業年金基金要想增值，就必須通過市場化運作，另外，國家可以應用相關稅收優惠政策保障職員年金的可持續發展。還要積極發展商業保險等其他補充養老保險形式，作為第三支柱，不斷提高事業單位職工退休后的生活水平。

社會保障是社會穩定的“安全網”、經濟運行的“調節器”。構筑社會主義和諧社會，建立健全機關事業單位養老保險制度是其中一個重要成部分。機關事業單位工作人員養老保險制度改革涉及面廣，政策性強，必須積極穩妥地推進。制度設計上要妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩銜接，盡快建立健全適應我國社會主義市場經濟，適合我國機關事業單位特點的養老保險制度模式。

政策建議

根據前述分析，并適當借鑒國外經驗，現就我國下一步事業單位養老保險的改革思路，提出下述政策建議：

(一)事業單位養老保險制度應與行政機關養老保險制度統一并同步改革

我國社會保險制度改革“碎片化”現象嚴重，就養老保險制度改革而言也是如此，按企業、事業、機關、農村、城鎮居民分別建立養老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養老保險制度不統一、不規范，也帶來待遇差距的擴大和管理成本過高，形成制度內的不公平。如果行政事業單位養老保險制度分開改革，不僅制度不公平，而且實踐證明改革難以推動。五省事業單位養老保險制度改革試點進展緩慢就是證明。美、英、德、日等國政府雇員養老保險制度表明，政府雇員包括機關與所屬事業單位人員養老保險制度是統一的，并沒有分設。因此，我國事業單位養老保險制度改革不能單獨展開，而應與行政機關養老保險制度改革統一進行。通過建立統一的行政事業養老管理體制，可以節省管理成本;統一繳費辦法和發放辦法，有利于消除因制度分設帶來的繳費和待遇懸殊問題;統一行政事業單位養老保險制度，還有利于提高養老保險基金的統籌調劑能力，提高養老保險制度的抗風險能力，為建立城鎮統一的社會保險制度奠定堅實基礎。

(二)按照“基本養老保險加職業年金”方式完善現行試點的事業單位養老保險制度

現行《事業單位工作人員養老保險改革試點方案》規定，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費，單位一般按職工工資總額的20%繳費，個人按不超過工資總額的8%繳費，單位繳費進入社會統籌基金，個人繳費進入個人賬戶基金;個人繳費滿15年，就可以領取基本養老金，基本養老金由基礎養老金與個人賬戶養老金組成，退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。適當考慮工資增長和物價上漲對基本養老金發放的影響。

按照上述辦法，事業單位退休職工基礎養老金只能按當地在崗職工平均工資的15%發放，比現行企業職工基礎養老金發放比例20%還要低，而作為補充養老保險的職業年金如何建立和發放沒有作具體規定，結果將是事業單位退休職工養老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業職工退休養老金待遇低，這樣是當前事業單位養老保險制度改革難以推進的一個重要原因。因此，要對現行事業單位養老保險制度試點辦法做適當調整和改革。一是調整事業單位退休職工基礎養老金發放辦法，適當提高基礎養老金發放比例，繳費滿15年的以不低于當地在崗職工月均工資的20%為宜。二是要同時出臺事業單位職工職業年金辦法。按照國外的經驗，職業年金采取單位或個人強制繳費形式，可以由單位和個人共同繳費，也可以只由單位繳費，繳費率不超過8%為宜，采取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，并監管基金的投資運營。三是中央部門事業單位在人保部設立中央事業單位養老金統籌管理機構，或掛靠養老保險基金管理司，由其制定事業單位養老保險基金管理政策。四是發放特別定向國債，做好事業單位基本養老保險基金的投資運營工作，確保基金的安全和增值。

(三)事業單位養老保險制度改革成功的關鍵就是切實做好“中人”基本養老金和職業年金債務彌補方案

按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業單位養老保險制度改革前退休的老人按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統一安排，新人則完全新辦法執行，剩下處于老人與新人之間的“中人”，新養老保險制度推行前有若干年沒有繳費，使“中人”養老保險社會統籌基金和個人賬戶基金形成缺口，產生基本養老金和職業養老金隱性債務，必須由國家統一制定養老金債務彌補方案進行彌補。這筆隱性債務規模取決于“中人”在繳費人數中所占比重大小，“中人”占比較大意味著隱性債務越大，隨著老齡化率提高，“中人”占比會越來越高，如果不及時彌補養老保險隱性債務，勢必影響養老金的支付，導致養老保險收支的不可持續。建議通過出售部分國有資產和增加財政對養老保險基金的投入，建立“中人”債務清償基金，彌補養老保險隱性債務。此外，為了確保“中人”退休待遇不降低，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發放養老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個人賬戶余額一定比例發放養老金;新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個人賬戶余額的一定比例發放;15年以下的，按個人退休前月工資的60%和當地在崗職工月平均工資的20%總和除以2，加上個人賬戶余額的一定比例，發放養老金。只有這樣，才能確保事業單位養老保險制度改革的順利進行和可持續發展。

(四)對事業單位養老保險制度改革帶來的財政負擔要有清醒認識

公益服務類事業單位經費供應主要由政府財政承擔，事業單位養老保險改革也將主要由財政承擔，基本養老保險基金中的社會統籌部分由各級財政預算安排，職業年金中單位繳費部分也要從財政預算中安排，老職工的退休金需財政從經費預算中安排，“中人”養老金隱性債務需部分由財政預算安排。從中央財政與地方財政的關系看，中央財政承擔中央事業單位養老保險基金應由財政承擔的部分，地方財政要承擔本級政府事業單位養老保險基金應由財政承擔的部分，同時對中西部地區財政比較困難的省份中央財政承擔部分養老保險基金的轉移支付，無論是實行“省級統籌”還是“全國統籌”都是如此。因此，盡管在事業單位改革之后事業單位范圍和人數會有較大壓縮，但事業單位養老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時期會是增加的。