概述

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)新時(shí)期環(huán)保工作任務(wù)的迫切要求，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了明確要求，并將其作為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求:“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。”國(guó)家《節(jié)能減排綜合性工作方案》也明確要求改進(jìn)和完善資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

為探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一些地區(qū)積極開(kāi)展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生態(tài)補(bǔ)償涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原理性探討較多，針對(duì)具體地區(qū)、流域的實(shí)踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系。因此，有必要通過(guò)在重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。

應(yīng)用領(lǐng)域

從國(guó)情及環(huán)境保護(hù)實(shí)際形勢(shì)出發(fā)，目前我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域有4個(gè)方面，分別為:

自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。要理順和拓寬自然保護(hù)區(qū)投入渠道，提高自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)水平;引導(dǎo)保護(hù)區(qū)及周邊社區(qū)居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，降低周邊社區(qū)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的壓力;全面評(píng)價(jià)周邊地區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞或功能區(qū)劃調(diào)整、范圍調(diào)整帶來(lái)的生態(tài)損失，研究建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。推動(dòng)建立健全重要生態(tài)功能區(qū)的協(xié)調(diào)管理與投入機(jī)制;建立和完善重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)體系，加大重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度;開(kāi)展重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算研究，研究建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償。全面落實(shí)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，做到“不欠新賬、多還舊賬”;聯(lián)合有關(guān)部門科學(xué)評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)補(bǔ)償基金的使用狀況，研究制定科學(xué)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。各地應(yīng)當(dāng)確保出界水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);搭建有助于建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政府管理平臺(tái)，推動(dòng)建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制;加強(qiáng)與有關(guān)各方協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。

試點(diǎn)單位

在探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，浙江省一直走在全國(guó)前列。繼2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》、2006年出臺(tái)《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》之后，2008年又出臺(tái)了《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國(guó)第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?/p>

2008年1月，《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》正式實(shí)施，規(guī)定:建立跨行政區(qū)交接斷面和入湖斷面水質(zhì)控制目標(biāo)，上游設(shè)區(qū)的市出境水質(zhì)超過(guò)跨行政區(qū)交接斷面控制目標(biāo)的，由上游設(shè)區(qū)的市政府對(duì)下游設(shè)區(qū)的市予以資金補(bǔ)償;上游設(shè)區(qū)的市入湖河流水質(zhì)超過(guò)入湖斷面控制目標(biāo)的，按規(guī)定向省級(jí)財(cái)政繳納補(bǔ)償資金。

出現(xiàn)的問(wèn)題

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償工作才剛剛起步。已實(shí)踐多年、取得了很大成績(jī)的退耕還林，在執(zhí)行過(guò)程中存在著貫徹“生態(tài)目標(biāo)不到位”和“給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位”的問(wèn)題。前者表現(xiàn)在護(hù)林環(huán)節(jié)上，農(nóng)民出錢出力確保生態(tài)效益的動(dòng)力不足，后者表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償沒(méi)有及時(shí)全部?jī)冬F(xiàn)給農(nóng)民，加上后續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)未跟上，一些地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)了貧困面增大的趨勢(shì)。作為中國(guó)第一個(gè)大規(guī)模生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，“生態(tài)目標(biāo)”不能實(shí)現(xiàn)，將影響到這一政策的成敗。由于生態(tài)林的成長(zhǎng)和生態(tài)效益發(fā)揮需要近十年的時(shí)間，生態(tài)效益又主要是公益性的，因此生態(tài)目標(biāo)在其他目標(biāo)中最為脆弱，很容易成為急功近利的犧牲品。而“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”落實(shí)不到位，不僅會(huì)使退耕還林難于持續(xù)或出現(xiàn)反復(fù)，還可能在一些地方加劇社會(huì)矛盾。這也說(shuō)明，真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一種遠(yuǎn)比想象深刻的社會(huì)利益大調(diào)整和制度創(chuàng)新。

退耕還林政策只是我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一次成功實(shí)踐，還有許多方面都需要生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。城市水源地的發(fā)展與保護(hù)的矛盾，江河上游水資源利用與中下游用水的矛盾，生態(tài)屏障的建設(shè)與投入的矛盾，喀斯特地區(qū)過(guò)度開(kāi)墾導(dǎo)致的水土流失和沙漠化問(wèn)題，草原過(guò)度放牧或過(guò)度耕種帶來(lái)的風(fēng)沙問(wèn)題，以及自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)問(wèn)題等。雖然已有許多政策措施，但由于沒(méi)能從機(jī)制上解決生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償問(wèn)題，即使一些地方的保護(hù)與發(fā)展關(guān)系得到協(xié)調(diào)，也還有許多不穩(wěn)定因素，影響可持續(xù)發(fā)展。這正是近年來(lái)人們紛紛呼吁解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的原因。

生態(tài)補(bǔ)償真正付諸實(shí)施，還面臨不少問(wèn)題。諸如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容和建立的基本環(huán)節(jié)是什么;生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩糠治瞿壳吧须y完成，制定各地區(qū)域生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)比較困難;生態(tài)補(bǔ)償立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)問(wèn)題的出現(xiàn)和生態(tài)管理的發(fā)展速度，許多新的管理和補(bǔ)償模式?jīng)]有相應(yīng)的法律法規(guī)給予肯定和支持，一些重要法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不到位，使土地利用、自然資源開(kāi)發(fā)等具體補(bǔ)償工作缺乏依據(jù);生態(tài)建設(shè)資金渠道單一，使所需資金嚴(yán)重不足等。生態(tài)補(bǔ)償涉及公共管理的許多層面和領(lǐng)域，關(guān)系復(fù)雜，頭緒繁多。生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值如何評(píng)估，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政體制如何制定，流域生態(tài)如何補(bǔ)償，重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)怎樣進(jìn)行，都需要采取措施加以解決。

目前在建立我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上面臨的種種困難，并不是因?yàn)樗恢匾黄惹校瑧?yīng)從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度對(duì)中國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的審視與研究，這也是進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然和諧的重要步驟。

措施

建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，因地制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式，不斷完善政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，動(dòng)員全社會(huì)積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步加大補(bǔ)償力度，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹⒁?guī)范化，推動(dòng)各個(gè)區(qū)域走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

1.加快建立“環(huán)境財(cái)政”。把環(huán)境財(cái)政作為公共財(cái)政的重要組成部分，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取Ｔ谥醒牒褪〖?jí)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。為擴(kuò)大資金來(lái)源，還可發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償基金彩票。按照完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。資金的安排使用，應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)新工藝開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。重點(diǎn)支持礦山生態(tài)環(huán)境治理，推動(dòng)礦山生態(tài)恢復(fù)與土地整理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與土地資源開(kāi)發(fā)的良性循環(huán)。采取“以能代賑”等措施，通過(guò)貨幣幫助或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，大力支持開(kāi)發(fā)利用沼氣、風(fēng)能、太陽(yáng)能等非植物可再生燃能源，來(lái)保證“休樵還植”，以解決農(nóng)村特別是西部地區(qū)農(nóng)村燃能問(wèn)題。

還應(yīng)積極探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償方式，從體制、政策上為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的異地開(kāi)發(fā)創(chuàng)造有利條件。加大生態(tài)脫貧的政策扶持力度，加強(qiáng)生態(tài)移民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)工作，加快農(nóng)民脫貧致富進(jìn)程。

進(jìn)一步加大力度支持西部地區(qū)改善發(fā)展環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。支持西部地區(qū)特別是重要生態(tài)功能區(qū)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，積極構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局，推動(dòng)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理流動(dòng)，促進(jìn)西部地區(qū)加快發(fā)展。這是西部生態(tài)好轉(zhuǎn)的根本保證。

2.完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補(bǔ)償稅，開(kāi)征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開(kāi)征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過(guò)稅收杠桿把資源開(kāi)采使用同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，提高資源的開(kāi)發(fā)利用率。同時(shí)，加強(qiáng)資源費(fèi)征收使用和管理工作，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能。進(jìn)一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種資源稅費(fèi)的征收使用管理辦法，加大各項(xiàng)資源稅費(fèi)使用中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎兀⑾蚯钒l(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜。 [1]

3.建立以政府投入為主、全社會(huì)支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體制。建立健全生態(tài)補(bǔ)償投融資體制，既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度耄忠e極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的路子，形成多方并舉，合力推進(jìn)。逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制，積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開(kāi)發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金。積極利用國(guó)債資金、開(kāi)發(fā)性貸款，以及國(guó)際組織和外國(guó)政府的貸款或贈(zèng)款，努力形成多元化的資金格局。

4.積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場(chǎng)，開(kāi)放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，可達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)，積極探索資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。

5.為完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供科技和理論支撐。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚有很多重大問(wèn)題急需深入研究，為建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供科學(xué)依據(jù)。例如，需要探索加快建立資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系以及“綠色GDP” 核算體系，研究制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評(píng)價(jià)方法，研究提出資源耗減、環(huán)境損失的估價(jià)方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性得到顯現(xiàn)。還應(yīng)努力提高生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，大力開(kāi)發(fā)利用生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)新技術(shù)和新能源技術(shù)等，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供技術(shù)支撐。

6.加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鳌－h(huán)境財(cái)政稅收政策的穩(wěn)定實(shí)施，生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開(kāi)展，都必須以法律為保障。為此，必須加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。應(yīng)盡快制訂《可持續(xù)發(fā)展法》、《西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)法》等，對(duì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出全局性的戰(zhàn)略部署，對(duì)西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出科學(xué)、系統(tǒng)的安排。同時(shí)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，使其更加關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè);完善環(huán)境污染整治法律法規(guī)，把生態(tài)補(bǔ)償逐步納入法制化軌道。

7.確定西部生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)，突破領(lǐng)域。生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)多面廣，任務(wù)艱巨。西部生態(tài)保護(hù)與建設(shè)亟需在一些領(lǐng)域重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展。應(yīng)按照西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的總體部署，以西部地區(qū)尤其是西部貧困和生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn)，把生態(tài)補(bǔ)償納入“十一五”規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，提出各類生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的優(yōu)先次序及其實(shí)施步驟，抓緊研究制定比較完整的的生態(tài)補(bǔ)償政策。

8.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合效益。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作，必須有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強(qiáng)部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的加快建立。要積極借鑒國(guó)內(nèi)外在生態(tài)補(bǔ)償方面的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，健全政策法規(guī)，完善管理體制，拓寬資金渠道，在實(shí)踐中不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

責(zé)任主體

公共產(chǎn)品理論告訴我們，政府是提供公共產(chǎn)品的主體。

公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的概念。它們的劃分一般根據(jù)兩個(gè)基本屬性：一是受益的非排他性，二是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。由于公共產(chǎn)品具有這兩個(gè)特征，私人出于自身利益考慮，不愿意參與公共產(chǎn)品的供給。公共產(chǎn)品概念最主要的公共政策含義是，政府應(yīng)當(dāng)在提供這類物品上發(fā)揮主要作用，否則就會(huì)出現(xiàn)供給不足的問(wèn)題。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者。

生態(tài)環(huán)境作為人類生存棲息之地，在受益的非排他性上具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)該由政府供給。在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，一定要意識(shí)到，完善生態(tài)領(lǐng)域的公共服務(wù)重要的是強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任。

中國(guó)在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初期階段，政府的主導(dǎo)作用非常關(guān)鍵，只要政府重視并有一定財(cái)力，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立就可以進(jìn)入軌道。浙江就是典型的例子。浙江省專門設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，如臺(tái)州市設(shè)立600萬(wàn)元長(zhǎng)潭水庫(kù)飲水源保護(hù)專項(xiàng)資金;紹興縣每年從自來(lái)水費(fèi)中提取200萬(wàn)用于源頭地區(qū)的生態(tài)保護(hù)。浙

江省財(cái)政口子用于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的資金總額，2005年達(dá)65億元。

誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，對(duì)這種生態(tài)服務(wù)應(yīng)該是全體受益者購(gòu)買，或者說(shuō)是其代表——政府購(gòu)買，政府購(gòu)買的資金來(lái)自公共收入，即可以由公共財(cái)政支付。但是，這不是補(bǔ)償?shù)娜俊?/p>

政府是生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體，但并不意味著政府是付費(fèi)主體。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償原則：“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”。因此，誰(shuí)來(lái)付費(fèi)這個(gè)問(wèn)題，其實(shí)是利益相關(guān)者之間的責(zé)任問(wèn)題。“生態(tài)補(bǔ)償”的本質(zhì)內(nèi)涵是，生態(tài)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為。因此，付費(fèi)的主體可以是政府，也可以是個(gè)體、企業(yè)或者區(qū)域。

目前，我國(guó)已明確劃分“主體功能區(qū)”和“生態(tài)區(qū)劃”，但是這兩種區(qū)劃都沒(méi)有將生態(tài)效益的提供者和受益者的范圍界定清楚。建議在全國(guó)主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，明確各生態(tài)功能的定位、保護(hù)的責(zé)任和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。在生態(tài)效益的提供者和受益者的范圍界定清楚后，接下來(lái)就要建立“利益相關(guān)者補(bǔ)償”機(jī)制。 “利益相關(guān)者補(bǔ)償”是代表生態(tài)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈上不同區(qū)域之間的補(bǔ)償。主要方式：一是“資金橫向轉(zhuǎn)移”補(bǔ)償方式，二是利益雙方的博弈與協(xié)商，即市場(chǎng)化交易方式。

如何進(jìn)行補(bǔ)償

根據(jù)外部性理論，公共產(chǎn)品在其供給和消費(fèi)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生外部性。這是生態(tài)補(bǔ)償所要解決的核心問(wèn)題。

所謂“解決”，就是使外部性內(nèi)部化，就是說(shuō)，將額外成本或者收益都由生產(chǎn)者自己來(lái)承擔(dān)或享有。那么，如何實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化?公共對(duì)策有兩個(gè)：一是庇古思路(政府干預(yù))：征“庇古稅”;二是科斯思路(市場(chǎng)機(jī)制)，即政府不必出面干預(yù)，由市場(chǎng)自行解決，但這必須有一個(gè)前提，即明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

因此，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要有政府與市場(chǎng)兩種途徑。

政府補(bǔ)償方式

(1)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。我國(guó)目前的補(bǔ)償機(jī)制基本模式是中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2006年中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比1994年增長(zhǎng)18.8倍，年均增長(zhǎng)28.3%。巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ)。

(2)征收“生態(tài)稅”。我國(guó)同生態(tài)環(huán)境關(guān)系最為密切的一個(gè)稅種是1984年開(kāi)征的資源稅，在設(shè)計(jì)之初，其宗旨是調(diào)節(jié)級(jí)差收入，但自1994年稅制改革后，資源稅被劃分為地方稅，在實(shí)際中很難達(dá)到調(diào)節(jié)級(jí)差收入的作用。因此，我國(guó)目前不存在純粹意義上的生態(tài)稅收。稅收作為有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在控制環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面具有重要的作用。我國(guó)應(yīng)該考慮設(shè)置生態(tài)稅種。

(3)政府“贖買”。“禁止商品性采伐”使得“靠山吃山”的林農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)。針對(duì)這部分農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)實(shí)行“贖買”的辦法。如生態(tài)公益林由政府贖買，變?yōu)閲?guó)有，這是最好的解決辦法。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)的林業(yè)國(guó)家走的都是這條路。如美國(guó)在生態(tài)森林養(yǎng)護(hù)方面，采取由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行預(yù)算投入，即選擇“由政府購(gòu)買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”等方式來(lái)改善生態(tài)環(huán)境。目前，貴州省正在探索此辦法。但政府“贖買”要考慮林地的產(chǎn)權(quán)及土地價(jià)值，解決農(nóng)戶在林地被收購(gòu)后的生存基礎(chǔ)問(wèn)題。

市場(chǎng)化補(bǔ)償方式

市場(chǎng)補(bǔ)償相對(duì)于政府補(bǔ)償來(lái)說(shuō)是一種激勵(lì)式的補(bǔ)償制度，是通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)使生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化。目前，我國(guó)市場(chǎng)化補(bǔ)償方式取得了一定的進(jìn)展。

(1)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)踐。早在1983年，云南省環(huán)保局以昆陽(yáng)磷礦為試點(diǎn)，對(duì)每噸礦石征收0.3元，用于采礦區(qū)植被及其他生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的治理，取得了良好效果。1989年我國(guó)環(huán)保部門會(huì)同財(cái)政部門，在廣西、江蘇、福建、陜西榆林、山西、貴州和新疆等地試行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。1993年，內(nèi)蒙古、包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)等17個(gè)地方，試行征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。

(2)排污權(quán)市場(chǎng)交易模式。二氧化硫排污權(quán)交易。1994年，國(guó)家環(huán)保總局在包頭、開(kāi)遠(yuǎn)、柳州、太原、平頂山和貴州等6個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，實(shí)施大氣排污交易政策。

(3)水權(quán)交易模式。一是跨行業(yè)水權(quán)交易的嘗試。2003年，內(nèi)蒙和寧夏兩區(qū)通過(guò)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的方式，將農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給火電廠，開(kāi)創(chuàng)了水權(quán)理論在中國(guó)跨行業(yè)交易的先例。二是流域上下游的水權(quán)交易。如上游地區(qū)將節(jié)余的水資源有償提供給下游地區(qū);或是上游地區(qū)通過(guò)努力保護(hù)水質(zhì)，給下游地區(qū)提供了優(yōu)質(zhì)水資源，下游避免了使用劣質(zhì)水資源的損失，這部分受益可以以某種方式補(bǔ)償給上游地區(qū)，實(shí)現(xiàn)流域上下游雙贏。

由于這種補(bǔ)償有賴于在對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行，為此，國(guó)家和省的有關(guān)主管部門應(yīng)加快探索建立環(huán)境資源的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(4)林權(quán)制度改革。2003年，福建、江西、遼寧、浙江等省率先推進(jìn)林權(quán)制度改革。林權(quán)制度改革后，調(diào)動(dòng)了林農(nóng)護(hù)林的積極性，從“要我造林”向“我要造林”轉(zhuǎn)變。從2005年-2007年，江西武寧縣長(zhǎng)水村先后有上百戶農(nóng)民自發(fā)上山造林，造林?jǐn)?shù)量超過(guò)此前20年總和。

應(yīng)補(bǔ)償多少

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值理論則從量上回答了補(bǔ)償多少問(wèn)題。1997年Robot·Costanza等將全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能劃分為氣候調(diào)節(jié)、水調(diào)控、水土流失控制、物質(zhì)循環(huán)、污染凈化、文化娛樂(lè)價(jià)值等17種功能。通過(guò)測(cè)算，得到如下基本結(jié)論：整個(gè)生物圈每年產(chǎn)生的價(jià)值平均最少為33萬(wàn)億美元，為全球GNP的1.8倍。這種價(jià)值構(gòu)成全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的一部分。這是目前最有影響的對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型的研究結(jié)果。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法為生態(tài)補(bǔ)償提供了量化標(biāo)準(zhǔn)，有利于制定合理的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格。

2000年后，我國(guó)在林業(yè)系統(tǒng)先后實(shí)施了退耕還林(草)政策、生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策、天然林保護(hù)工程等三大生態(tài)政策;在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)實(shí)施了退牧還草政策。但是4個(gè)現(xiàn)有的項(xiàng)目預(yù)算，考慮了生態(tài)補(bǔ)償因素，但在計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，實(shí)際上只計(jì)算了農(nóng)民原來(lái)種植糧食的機(jī)會(huì)成本，沒(méi)有補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失，與瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)退耕造林實(shí)行50%的補(bǔ)助率相差甚遠(yuǎn)。為此，有些被補(bǔ)償?shù)胤降恼J(rèn)為，他們不僅需要生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的資金，更需要提高當(dāng)?shù)匕l(fā)展能力和社會(huì)福利水平的資金和援助，這往往是處于貧困階段的當(dāng)?shù)厝罕姼P(guān)心的一個(gè)問(wèn)題。

在制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，美國(guó)和歐盟的標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒。美國(guó)的退耕補(bǔ)償政策，政府主要是借助競(jìng)標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來(lái)確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)農(nóng)戶與政府博弈，化解了生態(tài)補(bǔ)償中的潛在矛盾。歐盟在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，廣泛采用“機(jī)會(huì)成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)上述分析可以知道，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是這樣一種制度：其一，生態(tài)保護(hù)屬公共產(chǎn)品，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任理應(yīng)歸屬于公共部門。其二，生態(tài)保護(hù)為社會(huì)提供的生態(tài)效益具有正的外部性，需要通過(guò)一定的政策手段實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用。第三，生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋澈蠓从车娜伺c人的利益關(guān)系，建立利益相關(guān)者責(zé)任機(jī)制，才能真正體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則;其四，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要科學(xué)量化。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法為生態(tài)補(bǔ)償提供了量化標(biāo)準(zhǔn)，有利于制定合理的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格。